2019/108高普考考古題解析｜高普考考古題｜行政學歷屆試題(高考)

一、行政學奠基學者威爾遜（Woodrow Wilson）對行政學說及政府運作，有何主張？另就今日治理系絡而言，其論述有何不足之處？（25分）

解析：

行政學又被稱為公共行政學（public administration），屬於起步較晚但發展卻很迅速一門學科，一般皆主張學者威爾森（W.Wilson）於1887年6月在《政治學季刊》發表〈行政研究〉一文開始，行政學才從政治學領域獨立成為一門學科，於此同時，工商企業界在同一階段成功發展的科學管理，更加速行政學的蓬勃發展，所以威爾森（W.Wilson）也被稱為「行政學之父」。
行政研究內涵
學者威爾森（W.Wilson）發表〈行政研究〉一文，對於行政學的發展具有非凡的意義與價值，其反對分贓制（spoil system）的運作方式，主張行政運作應擺脫政治力量不當干預，避免政治阻礙行政專業化，進而降低行政運作效率，有關〈行政研究〉相關重點如下：
行政學為一門實用性學科，主要研究重點為：政府如何追求最高效率來完成公共任務，以及政府如何以最大效率以及最少金錢來完成任務。
美國實務上出現的缺失必須借重法國與德國經驗來補強，但須將其本土化。
主張政治-行政二分觀點，行政運作上應獨立於政治之外，避免政治力量不當干預。
行政實務運作上，應採取比較研究方法，吸收他人優點並修正自身缺失。
師法企業：透過師法企業的方式來提升政府運作的效率，換言之，管理方式主張類同管理，並無公私部門的差異性。
行憲比制憲困難度要更高，主張經營憲法要比訂立憲法更困難，所以研究行政相關運作有其必要性。
治理角度分析公共行政發展
行政學整體發展自〈行政研究〉一文以來可以分為傳統公共行政、公共管理理論以及新公共服務理論，如果從辯證角度觀之，其演進過程有正反合之間演變歷程；如果從組織論角度觀之，可以分為層級組織型態、市場組織型態以及社群組織型態，此三種態樣各有不足之處，但同時也會有互補的功能，因此今後公共行政理論發展，應注意以下幾點：
重新重視公共行政的公共性，主張以公民為中心的公民參與，修正傳統公共行政不鼓勵公民參與，以及公共管理將公民置於被動角色等待服務的消極行為。
重視公民積極參與的精神，從超個人心理學假定人的靈性需求必須滿足或發揮，則個人歸屬於群體的利他動機，才能成為公民參與、公共精神或公民行為主要動能。
公共組織舉有獨特性、壟斷性以及本位主義屬性，所以我們應思考該如何建立公共組織人員間以及單位間，甚至組織與外部環境各相關組織間合作機制，其重要性將大於市場競爭機制所強調以價制量觀念，畢竟公共組織多為公共社群服務，很多因素不能僅從量化角度分析探究。
行政理論發展初期主要重點放在生產性組織的建構與管理，忽略生產過程中除效率、效能與競爭力外，還有更為重要倫理面向。
組織態樣與協調工具中，無論是層級節制組織、市場機制組織以及社群組織皆各有其價值與限制之處，加上環境更加多元且複雜，三者間應扮演互補功能而非相互競爭關係。
公共服務人員應成為公民諮詢者，而非僅為公共組織的控制者或正式程序執行者，同時公共服務人員也應鼓勵公民參與地方社群志願團體，為公共利益犧牲奉獻己力。

章節出處

行政學概論

• 第一章 行政學的起源與發展（威爾遜的行政學說）
• 第二章 政治與行政的關係（政治—行政二分法的影響）
• 第五章 公共行政的理論基礎（行政管理與企業管理的比較）
• 第九章 行政革新與治理模式（行政學發展演變與當代挑戰）

關鍵重點

1. 威爾遜的行政學說主張

• 行政學獨立為學科：1887年在《政治學季刊》發表〈行政研究〉，奠定行政學成為獨立學科的基礎。
• 政治—行政二分論：主張行政應該獨立於政治，避免政治干預，確保行政專業化與效率。
• 學習外國經驗：借鑒法國與德國行政模式，並加以本土化應用。
• 比較研究方法：行政管理應透過比較研究，學習他國行政運作優勢，以修正自身不足。
• 師法企業管理：認為政府應該學習企業的管理模式，提高行政效率，縮短公私部門在管理上的差距。
• 行憲比制憲困難：認為治理國家比制定憲法更困難，因此研究行政運作是必要的。

2. 威爾遜學說的不足之處（從當代治理視角檢視）

• 忽略公民參與的重要性：政治—行政二分論雖然強調行政的專業性，但卻忽略了公民參與對政策制定與行政執行的影響。現代公共行政強調以公民為中心，透過公私協力與參與式治理來提升行政品質。
• 過度強調效率，忽視公共價值：行政學早期受企業管理影響，過於強調效率與績效，但公共行政的核心目標是提供公共價值，而非僅僅提升生產力。
• 未能適應現代治理需求：隨著新公共管理（NPM）與新公共服務（NPS）的發展，行政學已由傳統層級制轉向協力治理模式，政府、企業、非營利組織及公民共同參與公共事務。
• 行政裁量權的挑戰：政治—行政二分法忽略基層官僚在政策執行中的裁量權，現代行政理論則強調基層官僚的角色及其在政策落實中的影響力。
• 公部門與私部門的本質差異：師法企業管理的思維，未考量公部門的公共性與社會責任，導致部分政府改革陷入市場化與私有化的迷思，如過度外包造成治理能力弱化。

3. 當代行政學發展趨勢

• 公共行政的公共性再強調：修正傳統行政學過度技術化與市場化的問題，回歸以公民需求與公共利益為核心。
• 強調協力治理與公民參與：治理模式已由傳統層級制轉變為公私協力（PPP）與多元參與模式，公民不再只是政策接受者，而是政策共同制定者。
• 組織型態的多元發展：層級制、市場機制、社群治理三者應互補運作，以適應現代複雜治理環境。
• 行政倫理與公共價值的提升：強調政府治理不僅要提升效率，也需考量公平、正義與社會價值，以回應公眾需求。

4. 應試技巧

• 引用威爾遜的〈行政研究〉論述：可強調他提出的「政治—行政二分法」及「師法企業管理」等概念。
• 對比當代治理發展：比較傳統行政學、新公共管理（NPM）、新公共服務（NPS）等理論，說明威爾遜學說的不足與時代變遷。
• 舉例行政改革實例：如電子化政府、公私協力、開放政府等，展現現代行政學如何超越威爾遜的傳統思維。
• 強調現代行政的多元性：提及行政管理不僅關乎效率，還涉及公民參與、政策回應性、協力治理等多面向發展。

二、請試述政治人物（議員或政務官）與行政人員（即常任文官）在政策和行政管理領域上，可能處於那些類型的角色責任或分工關係？（25分）

解析：

一般來說，政務官主要係參與國家政策方針決策，並隨政黨選舉或政策成敗而進退之公務員；而事務官則依照既定方針進行政策執行，政務官以外之一般公務員均屬之。以下就學者彼得斯（B. Guy Peters）模式來論述政務官與事務官互動關係
    彼得斯（B. Guy Peters）模式
美國匹茲堡大學（University of Pittsburgh）政府學講座教授彼得斯（B. Guy Peters）認為政務官（部長及政治任用人員）與高級文官之政策互動關係，是當代工業民主國家制度政治非常重要的領域之一，此一互動關係可以建構五種探索性模式如下：
    正式模式：
    強調政策制定權由政務官掌握，文官扮演「聽命辦事」的服從執行性角色。
    此一模式二分概念是傳統行政學威爾遜（Wilson）式研究途徑對雙方角色主張，更為一般民眾以及大眾傳播媒體對於文官的普遍性認知，認為文官會有過多政策權力導致民主失控。
    村落生活模式：
    村落生活一詞原為Heclo和Wildavsky用來形容英國財政部文官工作價值理念得比喻。
    指高級文官與政務官雙方具有相當類似的價值與目標。亦即，村落生活模式的政務官與高級文官是相同團隊之不同組員，價值、利益及目標均大致無異，兩者差異在於生涯發展之方向不同及時間視野之短程或長程。
    功能模式：
    功能模式為村落模式得延伸，兩者之間有差異性。村落模式主要指上層政府的政務官與高級文官兩群官員的水平整合，職位層級是該一精英團體與其他政府團體的區分基礎，成員具有高同質性的價值及目標，強調好的行政管理就是好的政治治理，並有和諧形式的維持重於政策內容的爭辯之傾向。
    功能模式指政府各功能部門（教育、衛生以及經濟）內各該兩群官員可以有效整合及與外界團體（國會委員會、利益團體或學術機構）的密切聯繫，但是不同功能部門之間，以及部門與不同功能外界團體之間，則甚少聯繫。
    功能模式的主要特徵是為相同功能部門政務官與高級文官的垂直整合取向以及和外界社會的廣泛接觸，幾分相似於歐洲國家的統合主義（Corporatism）及美國的「三角聯盟」或「議題網絡」（Issue Networks）。
    功能模式中，特定政策領域的政務官與高級文官會結盟起來，並與其他政策領域菁英相互抗衡，其中常見的衝突不外乎預算、人力、立法先後及其他有關計畫優先順序之爭議。
    敵對模式：
敵對模式正與村落生活模式相反，政務官與高級文官是權力及政策控制的競爭對手，彼此互不信任，且對掌握權力及政策均有冠冕堂皇的理由。前者認為應解放所領導之組織免受文官繼續支配，後者則認為文官必頇保衛組織免受既不懂政策管理、又不知管理程序之外行政務官的掠奪，因而常對前者的層級命令予以「頂言，恕難遵命」（No,Minister）或者不言語，但私行其志。
    行政國模式：
行政國模式指現代政府職能量的擴增以及質得複雜，已經使立法機關以及政務官不管在人數或能力上均無法承擔治理工作；反觀行政機關及文官則依憑決策資訊的掌握與政府運作程序的嫻熟而主導政府政策，有能力啟動、加速或延緩政策的形成。
    政務官在正式名義上仍是政策的主要推動者，選舉所賜的正當權威是其權力的重大泉源，但文官依憑其資訊、程序及久任的優越條件，與之競逐政策制定權力，在不同時期端視衝突性質及雙方資源動員程度而各有輸贏。但在行政國模式中，文官被描繪為最後勝利者，已經超越政策制定過程的參與者階段而為政策主導者。
    政務官與事務官角色分工
    進入政府機關方式：
    政務官：議會支持與選民信任，或者本身具備智慧與能力可以領導政務者。
    事務官：專業學識才能充足，對於政策執行可以扛起重責大任。
    擔任政府角色功能：
    政務官：主要在於政務領導或政策決定，他們雖然介入政策執行，但其涉入者主要在使執行能依政策指導進行。
    事務官：主要在於政策以及法律執行，事務官在政策規劃與形成上可能扮演重要角色，但事務官無法針對最後決定進行定奪。
    官員責任：
    政務官：政務官主要職責在政治責任以及法律責任。
    事務官：僅執行政策與法律時，有違法失職情形，應負法律上責任，其中可以分為行政責任、刑事責任、民事責任以及國家賠償責任。
    為官任期：
    政務官：因政治上特定條件就任，但任職期間必與此等條件之存續與否相配合，政務官之去職，可能任期屆滿、國會不再信任、任命者不再需要或理念不合，或因其他政治考慮辭職。
    事務官：依據個人學識才能任職，身分受到保障，故除非因法定原因而遭免職外，當能繼續任職，直到屆齡退休，所以事務官被稱為常任文官。
    退職後待遇：
    政務官：政務官員退職後回到本業，他們不因去職而有其他待遇或保障。
    事務官：考試及格即終身為政府服務，退休後生活政府亦負起義務，需負有退休養老之給付，我國政務官之所以有退職金，主因大多出身事務官，退職金即退休金安排。

重要角色，但事務官無法針對最後決定進行定奪。
    官員責任：
    政務官：政務官主要職責在政治責任以及法律責任。
    事務官：僅執行政策與法律時，有違法失職情形，應負法律上責任，其中可以分為行政責任、刑事責任、民事責任以及國家賠償責任。
    為官任期：
    政務官：因政治上特定條件就任，但任職期間必與此等條件之存續與否相配合，政務官之去職，可能任期屆滿、國會不再信任、任命者不再需要或理念不合，或因其他政治考慮辭職。
    事務官：依據個人學識才能任職，身分受到保障，故除非因法定原因而遭免職外，當能繼續任職，直到屆齡退休，所以事務官被稱為常任文官。
    退職後待遇：
    政務官：政務官員退職後回到本業，他們不因去職而有其他待遇或保障。
    事務官：考試及格即終身為政府服務，退休後生活政府亦負起義務，需負有退休養老之給付，我國政務官之所以有退職金，主因大多出身事務官，退職金即退休金安排。

章節出處

行政學概論

• 第三章 政治與行政的關係（政務官與事務官的角色與分工）
• 第七章 政府組織與官僚體系（文官制度與政務官互動模式）
• 第十章 公共行政的權力與責任（政務官的政治責任與行政責任）
• 第十三章 公共治理與政府再造（現代治理對政務官與事務官的影響）

關鍵重點

1. 政務官與事務官的角色與責任

• 政務官（Political Appointees）

  • 主要負責政策決策，通常由民選領袖（總統、首相）或政黨任命，隨政黨輪替而變動。
  • 需對政治責任負責，政策若失敗，須承擔政治後果（如下台或辭職）。
  • 負責政策規劃、方向制定與國會溝通。

• 事務官（Civil Servants）

  • 主要負責政策執行，受常任文官制度保障，不隨政黨更替而變動。
  • 以專業知識輔助政策制定，但不參與政治決策。
  • 需對行政責任負責，確保政策依法執行，若違反規範須承擔法律責任。

2. 彼得斯（B. Guy Peters）五種政務官與事務官互動模式

• （1）正式模式（Formal Model）

  • 政策決策權完全掌握在政務官手中，事務官僅負責執行政策，強調「行政中立」原則。
  • 與傳統威爾遜（Woodrow Wilson）的政治—行政二分法觀點相近。
  • 優勢：能確保政府政策執行符合政治目標。
  • 劣勢：事務官的專業知識未被有效利用，可能降低行政效能。

• （2）村落生活模式（Village Life Model）

  • 政務官與事務官之間關係密切，彼此價值觀相似，屬於同一行政團隊。
  • 兩者差異主要在於職業發展路徑不同，但目標一致，強調政策與行政的融合。
  • 例如：英國財政部的高級文官長期與政務官共同合作，影響政策方向。

• （3）功能模式（Functional Model）

  • 政務官與事務官在特定政策領域形成緊密的合作關係，但不同部門之間的聯繫較少。
  • 特定領域內的官僚精英與外部團體（如學術界、利益團體）密切合作，形成「三角聯盟（Iron Triangle）」或「政策網絡（Policy Network）」。
  • 例如：經濟部門的政務官與財政部高級文官共同推動財政政策，但與其他部門聯繫較少。

• （4）敵對模式（Adversarial Model）

  • 政務官與事務官彼此不信任，雙方在政策方向上存在高度對立，甚至發生內部權力鬥爭。
  • 政務官希望施行改革，而事務官可能基於行政慣性或維護自身權力，對新政策抱持消極態度。
  • 例如：部分國家在政黨輪替後，新政府官員與既有文官團隊發生衝突，導致施政困難。

• （5）行政國模式（Administrative State Model）

  • 現代政府職能擴張，政務官難以掌握所有政策細節，因此事務官逐漸取得政策主導權。
  • 事務官憑藉其專業知識與長期經驗影響政策決策，可能形成「官僚統治」現象。
  • 例如：法國的高級文官（Énarques）在政府決策中扮演關鍵角色，即使政黨輪替仍維持政策穩定性。

3. 政務官與事務官的具體分工