2021/110高普考考古題解析｜高普考考古題｜公共政策歷屆試題(高考)

一、近年流行以「推力」（nudge）作為推動政策之工具。「推力」背後之理論為何？與其他政策工具之差異為何？使用這工具之優勢為何？試舉實例闡釋之。（25 分）

解析：

雷根（M. Reagan）指出管制是政府透過連續性的行政干預過程，要求或禁止個人與機關團體進行某些活動或行為，而這些個人或團體性質多為私人屬性，不過偶爾政府部門亦會參與其中。政府在執行此些作為時，通常會透過特定具有公權力機關進行干預與管理。舉例來說：我國行政院公平交易委員會成立目的，主要是為了規範個人或公司行號在經濟市場中是否有獨佔、違法或仿冒等行為。
(一)管制性政策可能問題
1.俘虜現象
推動管制政策機構原先應管制特定利益團體，不過在實際管制過程反而受制於特定利益團體制約，進而使管制過程是為了特定私人利益而罔顧公共利益。
2.旋轉門現象
旋轉門現象主要指管制機構的成員來自於被管制的特定產業中，亦或是管制機構成員退休後轉到被管制的特定產業機構中。
3.競租現象（rent-seeking）
特定利益團體為了能獲利進而在市場上占有優勢，但他們卻會試圖改變政府的管制作為，此種行為會造成經濟資源上浪費，學者稱為競租現象。
4.批著羊皮的狼（提供公共利益之名，行競租之實）
政治人物經常會利用追求公共利益之名，將某一項管制政策加諸於社會，而實際上得利的將會是這些唱高調政治人物以及某些特殊利益團體。
5.驅魔師與守門員
社會管制要做的工作就是風險管制，風險管制有兩個目標，第一個目標是要減少舊的風險―扮演「驅魔師」角色排除無法接受風險；第二個目標是要防範新風險―扮演「守門員」角色僅容許可以接受的安全。而實務運作上驅魔師會寬鬆對待舊風險，讓既有的風險更加惡化；而守門員嚴格圍堵新風險的結果，則進一步阻止技術的轉型與創新。
(二)取代傳統管制備選方案
輕推就是透過選擇結構（choice architecture）設計的輕推，使民眾可以依循其自身自利誘因，自發性改變其行為而不用使用硬性強迫手段，且這些行為可以被預測。選擇結構（choice architecture）主要描述呈現在消費者面前各種不同型態選項，以及這些不同選項呈現方式對於消費者決策影響，有關不同型態選項包含：選項數量（不同選擇方法）、描述選項內容特質方法以及默認表達。
(三)輕推案例說明：學校自助餐廳如果把比較健康食物放在視線容易觸及且拿取方便位置，那學生選擇健康食物比例就會大幅提升；默認表達案例就是電腦掃毒軟體掃到病毒，電腦出現默認選項就是隔離病毒，除非你選擇其他不同功能。

章節出處

• 本題屬於 「政策工具與行為經濟學」 的範疇，主要探討：

  1. 「推力」（Nudge）的理論基礎，說明其如何透過行為經濟學概念影響個人決策，促進政策目標的實現。
  2. 推力與傳統政策工具的差異，比較其與強制性規範、經濟誘因等工具的不同，並分析其優勢。
  3. 推力的應用案例，說明實際政策中如何利用推力影響民眾行為，提高政策效能。

關鍵重點

推力的理論基礎

推力（Nudge）概念由學者 塞勒（Richard Thaler）與桑斯坦（Cass Sunstein） 在《推力：改善決策的建構》（Nudge: Improving Decisions About Health, Wealth, and Happiness）一書中提出。其核心理論來自行為經濟學（Behavioral Economics），特別是「有限理性」與「選擇架構（Choice Architecture）」的概念。

傳統經濟學假設人類是完全理性的決策者，能夠依據完整資訊做出最符合自身利益的選擇。然而，行為經濟學指出，現實中的決策往往受到「認知偏誤」的影響，例如：

• 現狀偏誤（Status Quo Bias）：人們傾向維持現有選擇，而非積極改變。
• 選擇超載（Choice Overload）：當選擇過多時，人們反而更容易做出錯誤決策，甚至選擇不作決定。
• 框架效應（Framing Effect）：決策會受到訊息呈現方式的影響，例如「90% 存活率」與「10% 死亡率」會引發不同的選擇行為。

推力的核心思想是不使用強制規範，而是透過環境設計與默認選項來影響決策，使人們更容易做出符合自身利益與公共利益的選擇。例如，將健康食品放在自助餐廳最顯眼的位置，即可提高健康飲食的選擇率，而不需要強制規範學生的飲食內容。

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推力與傳統政策工具的差異

在公共政策領域，政府通常使用以下三種主要政策工具：

1. 強制型工具（Regulatory Tools）：透過法律與規範強制個人與企業遵守，例如環保法規、交通規則等。違反者將受到處罰，例如禁止吸菸區的設置。
2. 經濟誘因（Economic Incentives）：透過稅收與補貼影響行為，例如碳稅、節能補助等，鼓勵特定行為或抑制不良行為。
3. 資訊型政策（Information and Education）：提供資訊，提高大眾認知，例如健康警語、公共安全宣導等。

推力與上述政策工具不同之處在於：

• 非強制性：推力不透過法律強制，也不直接懲罰或獎勵，而是透過環境設計影響行為。
• 符合行為經濟學原則：推力利用人類認知偏誤來引導決策，而非假設人類是完全理性的行為者。
• 低成本高效益：相較於法律管制與經濟誘因，推力政策成本較低，且不會引起過多反彈。

舉例來說，政府希望提高器官捐贈率，傳統方法可能是：

• 強制規範：立法規定所有人都必須捐贈器官（可能引起社會爭議）。
• 經濟誘因：提供器官捐贈者稅務優惠（可能造成道德爭議）。
• 資訊宣導：推廣器官捐贈的重要性（效果有限）。

而推力的做法則是將器官捐贈設為「默認選項」（Opt-out System），即公民除非特別表示反對，否則將自動成為捐贈者。這種方式不會強制要求捐贈，但根據行為經濟學的現狀偏誤，人們較少改變默認選項，因此能有效提高捐贈率。

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推力的優勢

使用推力作為政策工具的優勢包括：

1. 尊重個人選擇：推力不強迫人民接受特定政策，而是提供更有利的選擇環境，使人們能夠「自願」做出更好的決策。
2. 降低執行成本：與法律強制措施相比，推力不需要大量執法資源或監督機制，因此成本較低。
3. 減少政治阻力：推力不涉及懲罰或補貼，較少引發政治爭議或利益團體的反對。
4. 提升決策品質：透過選擇架構設計，幫助民眾做出更符合長期利益的選擇，例如退休儲蓄計畫、健康飲食等。

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推力的應用案例

推力政策在許多領域已獲得成功應用，以下為幾個經典案例：

1. 退休儲蓄計畫（默認選項）
美國企業在 401(k) 退休儲蓄計畫中，採取 「自動加入，需自行退出」 的默認選項，使得員工的參與率顯著提高。研究顯示，當員工必須主動選擇加入時，參與率僅約 40%，但當公司將其設為默認選項後，參與率提高至 90% 以上。

2. 環保行為（社會規範影響）
研究顯示，當電費帳單上標註「您的用電量比鄰居高」時，家庭會自動減少用電，以符合社會規範。這種推力方法有效降低能源消耗，而不需要透過經濟懲罰或法律規範。

3. 公共衛生（選擇架構）
學校自助餐廳調整食品擺放方式，將水果與蔬菜放在最顯眼且易拿取的位置，使學生的健康食品選擇率上升 25%。這種方法不限制學生選擇，但透過環境設計提高健康行為的可能性。

4. 交通安全（視覺推力）
倫敦部分人行道前標註「LOOK RIGHT」，提醒行人注意來車方向，以降低交通事故發生率。這種視覺提示能在潛意識中影響行人行為，提高交通安全。

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結論

推力作為一種政策工具，源自行為經濟學，透過選擇架構設計來影響民眾決策，而非強制管制或經濟誘因。與傳統政策工具相比，推力具有非強制性、低成本、高效益等優勢，能夠在不影響個人自由的前提下，引導人們做出更符合公共利益的選擇。各國已廣泛應用推力於退休儲蓄、環保、公共衛生與交通安全等領域，證明其在政策實踐中的有效性。隨著行為經濟學的發展，未來推力政策有望成為公共治理的重要工具。

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二、試比較理性主義（rationalism）與後實證主義（post-positivism）政策分析背後的假設與方法，並以實例說明兩者於什麼類型之政策議題上較為適用。（25 分）

解析：

政策分析是公共政策研究中的重要領域。理性主義通常強調以科學和數據為基礎的決策過程，主張透過系統的分析和預測來制定最佳政策。而後實證主義則對此持懷疑態度，強調社會現象的複雜性和政策制定過程中的價值觀影響，認為決策往往受到多種因素的影響，包括政治、社會和文化背景。以下依題意分別論述之：
(一)理性主義意涵：
理性主義確實強調價值中立，並力求透過客觀的數據和假設來建立穩定的原則和理論，這使得其在政策分析中尤其重視效率和成本效益。這種分析模式通常採用量化的方法，透過模型和統計來評估不同政策選項的影響。
適用議題：理性主義適用價值中立技術性政策議題，例如核電廠發電要採用哪一類型發電機政策，即可採用成本效益分析的方式來決定最適價格。
(二)後實證主義的意涵：
後實證主義將政策視為一種政治活動，更重視價值觀和社會參與。這種觀點認為，政策的制定不僅是基於數據和科學分析，更是一種社會互動的過程，涉及多種利益相關者的觀點、經驗和期望。後實證主義強調公民參與，認為只有在廣泛的社會對話中，政策才能真正反映社會的需求與價值。這種觀點鼓勵人們進行論述和論證，強調政策的合法性和公正性，而不僅僅是其效率。
適用議題：後實證主義較適用具有價值爭議性的政策議題，如是否要興建核能發電廠，這議題的特性就是屬於結構不良政策問題，因此政策分析家不可能迴避糾結其間的道德主張。

章節出處

本題屬於 「政策分析方法論」 的範疇，主要探討：

1. 理性主義與後實證主義的政策分析假設與方法，說明兩者在決策過程中的核心理念與工具。
2. 兩種分析方法的適用議題，比較其適用於何種類型的政策問題。
3. 實例分析，透過具體案例說明理性主義與後實證主義的應用場景與差異。

關鍵重點

理性主義（Rationalism）的假設與方法

理性主義強調以 科學、數據與邏輯分析 為基礎，透過系統性方法來尋求最佳政策選擇。此理論假設：

• 決策者是理性的，能夠根據完整資訊做出最優選擇。
• 政策選擇應該基於成本效益分析，透過數據計算不同方案的影響，選擇「最有效率」的解決方案。
• 價值中立，政策分析應避免個人主觀判斷，透過數據與模型來決策。
• 政策問題可以明確界定，可透過因果關係推導最佳解決方案。

理性主義政策分析的方法包括：

• 成本效益分析（Cost-Benefit Analysis, CBA）：比較政策方案的總成本與總效益，選擇淨效益最高的方案。
• 投入產出分析（Input-Output Analysis）：透過數據模型分析政策對經濟、社會的影響。
• 決策樹（Decision Tree）：用來評估政策選擇的不同結果與風險。

適用議題：理性主義適用於技術性、價值中立的政策議題，例如：

• 核電廠發電機選擇：比較不同發電機的發電效率、成本與安全性，選擇最具經濟效益的方案。
• 公共建設選址：例如機場或高速公路的選址，透過交通流量與土地使用分析，確定最適位置。
• 疫苗施打政策：透過傳染病模型分析不同疫苗接種策略的效果，以最小成本控制疫情擴散。

然而，理性主義的限制在於，它假設決策者能獲取完整資訊，並做出最優選擇，然而現實中決策往往受限於資訊不對稱、政治因素與社會價值影響。

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後實證主義（Post-Positivism）的假設與方法

後實證主義認為，政策制定不只是技術性的選擇，更是一種政治與社會互動的過程。此理論假設：

• 政策問題通常無法完全量化，不同群體對政策的影響與價值評估可能不同。
• 決策者並非完全理性，而是受限於個人信念、社會文化與政治環境。
• 公民參與是必要的，政策不應僅基於技術分析，而應考慮民眾的觀點與價值主張。
• 政策問題可能是結構不良的，例如環境政策、社會福利政策等，沒有單一最優解，而是需要不斷協商與調適。

後實證主義的分析方法包括：

• 政策論證（Policy Argumentation）：強調不同利害關係人的意見，透過公共討論來形成共識。
• 質性研究（Qualitative Research）：透過訪談、焦點團體、社會調查來理解政策影響。
• 利益關係人分析（Stakeholder Analysis）：分析不同群體的立場與利益，找出政策折衷方案。

適用議題：後實證主義適用於價值爭議性、涉及道德倫理的政策議題，例如：

• 是否應該興建核能發電廠：核能發電涉及環境風險、能源安全與經濟成本，技術分析雖然能提供客觀數據，但決策仍需考量民眾對核能的接受度與社會價值。
• 同性婚姻政策：此類政策涉及傳統價值觀與人權平等，無法單純以經濟效益來決策，而需要透過社會討論來形成共識。
• 移民政策：移民對經濟可能有正面影響，但也可能引發文化衝突，政策決策必須考量多元觀點。

後實證主義的優勢在於，它能夠處理複雜的社會議題，並確保政策符合民主價值。然而，其限制在於，由於缺乏數據量化標準，決策過程可能較長，且容易受政治因素影響，導致政策難以執行。

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實例分析：核能發電政策

理性主義的應用 假設政府要決定是否擴建核能發電廠，理性主義分析者會：

1. 計算不同發電方式的成本效益，例如比較核能、燃煤、天然氣與再生能源的發電成本與環境影響。
2. 建立數據模型，預測不同發電方式對電價與經濟的影響。
3. 透過決策樹分析不同政策選擇的風險與長期效益，例如核能發電是否能降低能源依賴，提升能源安全。

後實證主義的應用 後實證主義分析者則會：

1. 進行民意調查，了解公眾對核能發電的態度。
2. 舉辦公聽會，讓反核與擁核團體表達立場，並透過討論尋找折衷方案。
3. 分析歷史經驗，例如福島核災後國際社會對核能政策的轉變，以及社會對核能安全性的擔憂。

決策結果 如果政府完全依據理性主義方法，可能會認為核能發電在經濟與能源供應上最具優勢，因此決定興建。然而，若政府考量後實證主義觀點，可能會發現民意對核能存有疑慮，因此選擇發展再生能源，或透過公投方式決定核能政策方向。

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結論

理性主義與後實證主義各有優勢，適用於不同類型的政策問題。理性主義適用於技術性、可量化的政策，如能源效率、交通建設、公共財務管理等，透過數據與模型尋找最有效率的方案。而後實證主義適用於價值爭議性、社會影響深遠的政策，如環境政策、人權議題與社會改革，透過對話與公民參與來形成共識。

在實務運作中，政策分析往往結合兩者，透過理性主義的數據分析提供決策依據，同時運用後實證主義的社會參與機制，確保政策符合社會價值與民意需求。成功的政策不僅要有經濟效益，也必須獲得社會認可，才能有效執行並產生長期影響。

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三、「政策企業家」（policy entrepreneur）是政策過程中之重要人物。試說明其特質、專長及其在政策過程中之功能。（25 分）

解析：

在 Downs（1976）《官僚、創新與公共政策》以及 Lewis（1980）《公共企業家精神：邁向官僚政治權力之路》專書著作的問世，行政官僚的創新思維與作為、公共企業家和企業家精神相關研究文獻並沒有得到學術界應有的重視，一直到 Doig 和 Hargrove（1987）合撰《領導統御與創新：政府部門的企業家》後，才逐漸開啟學術界和實務界的關注。以下舉相關理論分析之：
（一）政策企業家定義
Kingdon（1995）的定義，強調三種主要角色：透過指標、焦點事件、回饋等方式凸顯問題，並將此等問題搬上議程；透過與民眾互動的管道，推出所偏好的理念或政策建議；運用匯流時機，推動偏好的建議案與長年關切的問題，以試圖將問題、建議案、以及政治力三者結合。
（二）政策企業家特質
Flanders 和 Utterback（1985: 405）提出「效能（effectiveness）特性」的九項特質，包括：寬廣的視野、策略性眼光、環境敏感度（environmental sensitivity）、領導統御能力、靈活性、行動取向、重視成果（results focus）、溝通、人際敏感度
（三）政策企業家政策過程中之功能
對於「政策企業家」政策過程中之功能，採用 Mintrom & Norman ( 2009 )的觀點：
1. 對於社會需求，要有敏銳的觀察力 ( displaying social acuity) 。
政策企業家對於社會需求，要有敏銳的觀察力 ( displaying social acuity) 。 例如，目前台灣社會最需要的是：提供「工作機會」，而不是「停止核四」。政策企業家必須趕緊建構「工作機會」議題，取代「停止核四」議題。錯誤的議題只會讓社會倒退。錯誤的議題只會在社會，如同「放一下煙火」而已，政策企業家必須阻止錯誤的議題擴散，避免虛耗社會資源。
2. 要有界定人人關心的政策問題本質 ( defining problems )的能力。
如何界定「政策問題本質」？例如「集會遊行法」的修正，分析之(1)先有
社會時空發展，時空背景已不同。(2)必須重新界定「集會遊行法」是否符合現在時空背景需要。(3)大法官有「權」界定「政策問題本質」。大法官釋字第445號、釋字第718號。(4)立法院依據大法官所界定之「政策問題本質」，修改「集會遊行法」。(5)行政機關依據新修正之「集會遊行法」，執行之。(6)「政策問題本質」已轉移，已有新界定，全國必須有此認識與遵行。
3. 要有充實的社會關係網絡能力，組建開創的團隊 (building teams)。
政策企業家必須營造政治勢力。沒有政治勢力不能推動自己的政治主張。政策企業家在資訊時代，要運用網際網絡，動員志同道合的人，形成綿密地社會關係網。
4. 要有具體行動的實例
政策企業家要有身先士卒，表現具體行動實例 (leading by examples)的能力，以消除人們的疑慮。也就是政策企業家必須有動員力，才會產生具體行動實例。

章節出處

• 本題屬於 「政策過程與政策企業家」 的範疇，主要探討：

  1. 政策企業家的定義與角色，說明其如何在政策議程設定與政策變革中發揮影響力。
  2. 政策企業家的特質與能力，分析其在政策推動過程中所具備的重要能力與策略。
  3. 政策企業家在政策過程中的功能，透過具體分析其如何影響政策變革，並舉例說明實際案例。

關鍵重點

政策企業家的定義與角色

政策企業家（Policy Entrepreneur）是一種主動推動政策變革的人物，他們不僅僅是政策制定者，更是具有遠見、行動力與影響力的政策倡導者。學者 Kingdon（1995） 對政策企業家的角色進行了界定，指出他們在政策過程中扮演以下三個重要角色：

1. 問題建構者：透過數據分析、焦點事件與社會回饋，將某些議題推上政策議程，讓決策者與公眾關注。
2. 政策倡導者：運用自身影響力與專業知識，推動自身偏好的政策選擇，並說服決策者與社會接受其建議。
3. 政治動員者：善於掌握政策機會窗口，結合社會運動、媒體與政治資源，使政策方案在適當時機獲得採納。

政策企業家通常活躍於政府機關、學術界、智庫、媒體、社會運動組織或企業界，他們利用不同的資源與策略影響政策決策，甚至直接參與政治運作，以促成政策變革。

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政策企業家的特質與能力

學者 Flanders 和 Utterback（1985） 提出了政策企業家應具備的九大特質：

1. 寬廣的視野（Broad Vision）：能夠看見長遠趨勢，掌握政策機會。
2. 策略性眼光（Strategic Thinking）：善於規劃政策推動的路徑與時機。
3. 環境敏感度（Environmental Sensitivity）：能夠快速回應社會變遷與政治氛圍的改變。
4. 領導與統御能力（Leadership and Influence）：能夠凝聚團隊，推動政策改革。
5. 靈活性（Flexibility）：能夠根據環境變化調整策略，確保政策推動不受阻礙。
6. 行動取向（Action-Oriented）：不只是政策理論倡議者，更是積極推動政策落實的行動者。
7. 重視成果（Results Focus）：確保政策變革能帶來實際影響與成效。
8. 溝通能力（Communication Skills）：能夠向不同群體清晰傳達政策理念，爭取支持。
9. 人際敏感度（Interpersonal Sensitivity）：能夠理解不同利益關係人的需求，尋求最大共識。

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政策企業家在政策過程中的功能

根據 Mintrom & Norman（2009） 的觀點，政策企業家在政策過程中發揮四項重要功能：

第一，敏銳觀察社會需求（Displaying Social Acuity）
政策企業家需具備敏銳的社會觀察能力，能夠掌握當前社會最迫切的需求，並推動政策來回應。例如，當就業市場低迷時，政策企業家應該關注如何創造更多工作機會，而非專注於相對次要的政策議題。若政策企業家推動的議題無法切合社會需求，將可能導致政策無法獲得廣泛支持，甚至耗費公共資源卻未能帶來實質改變。

第二，界定重要政策問題（Defining Problems）
政策企業家不僅關注社會議題，更擅長將問題具體化，並形成可行的政策方案。例如，在討論「集會遊行法」修正時，政策企業家應該：

1. 分析社會發展與法規是否已不符時代需求。
2. 參考憲法與法律判決，例如大法官釋字，來界定法律變革的必要性。
3. 透過學界、政界與公民社會的對話，形成合理的修法方向。
4. 與決策者協調，確保政策變革具有可行性。

第三，建立社會關係網絡（Building Teams）
政策企業家必須具備建立政治與社會關係的能力，透過與決策者、媒體、公民團體的合作，形成支持政策變革的力量。例如，在資訊時代，政策企業家可以透過社群媒體與線上平台，動員群眾支持特定政策，如氣候變遷行動、教育改革等。

第四，透過行動領導政策變革（Leading by Examples）
政策企業家不僅是政策倡議者，更應親身參與實踐，帶動社會行動。例如：

• 當政府推動智慧城市政策時，政策企業家可能會親自參與智慧交通系統的試驗計畫，展示技術的可行性。
• 在環保政策領域，政策企業家可能會成立實驗性低碳社區，以提供實證數據，促使政府採納更嚴格的碳排放標準。

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政策企業家的實例分析

案例一：馬歇爾計劃（Marshall Plan）
二戰後，美國國務卿喬治·馬歇爾（George Marshall）推動 「歐洲復興計劃」（即馬歇爾計劃），透過經濟援助重建歐洲，並鞏固美國的國際影響力。馬歇爾作為政策企業家，透過：

1. 敏銳觀察國際局勢（意識到歐洲經濟崩潰將影響美國利益）。
2. 界定政策問題（需要透過經濟援助來維持歐洲穩定）。
3. 建立政治聯盟（爭取國會支持該計劃）。
4. 透過行動推動政策（直接參與計劃設計與執行）。

此計劃成功促成歐洲經濟復甦，並強化美國的全球領導地位。

案例二：瑞典的全民育兒補助（Parental Leave Policy）
瑞典的家庭政策改革，由政策企業家推動，包括：

1. 敏銳掌握社會需求（發現傳統性別分工影響育兒與就業平等）。
2. 界定政策問題（透過數據顯示，育兒責任不均導致女性職場劣勢）。
3. 建立社會支持網絡（與婦女團體、勞工組織、政府官員合作）。
4. 領導政策變革（設計具體方案，並透過試驗計畫驗證可行性）。

最終，瑞典成為全球育兒政策最進步的國家之一，提供長達 480 天的育嬰假，並強制要求部分天數由父親使用，以促進家庭平等。

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結論

政策企業家是公共政策變革的重要推動者，透過問題界定、政策倡議、社會動員與領導行動，影響政策制定過程。他們不僅具備策略思維與人際溝通能力，更能夠掌握社會需求，透過建立關係網絡與行動實踐，推動政策變革。成功的政策企業家能夠在適當時機整合問題、政策建議與政治勢力，促使政策變革得以實現，進而影響社會發展。

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四、為何長期穩定之政策會出現變遷之情況？試提出導致政策變遷之其中四項公共政策理論概念，並舉例說明其如何促進政策變遷。

解析：

一項政策或多項當前政策被其他政策取代現象，換言之，舊政策修改與新政策採納，相關類型如下（Hogwood&Peters）：政策創新主要指特定政策領域上制定新的計畫或法律來取代舊的計畫或法律。而政策賡續系指現行政策僅為漸進修正與改變，變動幅度不大。以下舉相關理論分析之：
(一)倡議聯盟架構
學者Sabatier為第三代政策執行模式中具代表性學者，其提出倡導聯盟架構來修正政策執行模式中第一代執行模式與第二代執行模式缺失，並運用政策變遷來取代政策執行一詞，其主要原因為政策執行過程本身就是改變政策內涵。以下就相關概念論述之：
理論內涵
1.政策次級系統
政體的政策系統為相對穩定態樣，而政策次級系統存在理由，主要係因為有特定行動者不滿當前政策系統忽略其需求與問題，而希望透過聯盟力量進一步改變當前次級系統，因此任何政策改變主要皆發生於政策次級系統內的倡議聯盟所做的決策。
2.政策次級系統內部的倡導聯盟（政策創新與變遷）
倡導聯盟間的角力互動過程，或者政策掮客的涉入皆會影響政策的變遷與創新，倡導聯盟內不同的成員彼此具有共享信念基礎，在特定政策議題中，表達對自身理念的支持。
3.倡導聯盟共同信仰體係層次
(1)深層核心信念（deep core belief）
此層為最核心且具有規範面屬性，為根深蒂固的價值觀，涵蓋大部分各種政策次級系統，大家皆共同擁有某種深層核心信念。
(2)政策核心信念（policy core belief）
從深核信念發展而來，主要指某一政策次級系統中的成員對於政策問題產生原因或對於政策工具選擇皆有其共同想法。
(3)次級信念（secondary belief）
對於某一政策方案適用的法令或預算分配看法，屬於比較枝節面的信念。
(二) 斷續均衡
斷續均衡（punctuated equilibrium）此套理論主要是由Frank Baumgartner、Bryan Jones、True James等人所提出來。同樣是詮釋政策，但是它特別關注政策的改變或是政策的變遷。它嘗試回答：政策為什麼改變？如何改變？
過往解釋政府政策改變的主流觀點：漸進調適主義
過去在政策研究領域主要基於林布隆（Charles Lindblom）提出的漸進調適的觀點（incrementalism）：林布隆（C. E. Lindblom）認為因為時間與政治的限制，決策者很難明確界定政策目標，所以很難以廣博的分析來搜尋政策備選方案，只能依循過去的決策經驗為基礎，逐步且片段地修改政策。魏達夫斯基（A.Wildavsky）運用這個觀點詮釋美國聯邦政府預算，發現預算的編列的確是片段修正，年度與年度間差異不大。於是，漸進調適主義就成為解釋政策呈現穩定狀態的主要模型。
批評漸進調適主義
漸進主義雖然可以解釋政策穩定，但是政策不會一直都是片段修正，漸進調適。Frank Baumgartner與Bryan Jones批判漸進主義並沒有辦法解釋為何政策會激烈地改變，他們認為，政策改變的步調並非總是固定節奏（constant）或線性（linear）。
他們根據美國實務運作發現，某些期間的政策過程的確穩定，這符合漸進調適觀點；但是有些期間的政策過程卻是會明顯以及劇烈的變遷。他們將政策明顯變化（遽變或是快速變化）的現象稱之為斷續（punctuation），也就是中斷過去連續且穩定的政策；雖然中斷過去連續且穩定的政策，但是政策仍然會移動至另外一個均衡點（equilibrium） （新的均衡點）而穩定下來。因為具有這種特色，所以這套理論才叫做「斷續均衡」理論。
政策產生遽變的原因
Baumgartner與Jones認為，因為某個或某些政策次級系統崩潰所導致。在解釋政策次級系統為何會崩潰之前，我們要先瞭解幾個他們所界定的概念，然後再一一將這些概念連起來：
政策次級系統與總體政治系統：
他們將政治系統區分為政策次級系統與總體政治系統（macropolitical system）兩種。這裡所說政策次級系統就是指不同的政策領域（環境保護、經濟發展、教育、農業、勞工、外交、國防），這些政策次級系統組成分子包括擁有正式權威的行政主管機關、利益團體、專家、媒體等。而總體政治系統指的是美國國會或總統層級的政治場域（venue）。
接續與平行處理：
賽蒙（H. Simon）有限理性的觀點，他們認為總體政治系統跟人類一樣僅為有限理性，無法在同一個時間點同時處理他們所面對的所有重要議題，只能一次處理一項或是少數幾項重要的問題，這種處理方法稱之為「接續處理」（serial processing）。例如國會無法在同一個時間點處理很多議案，所以必須要排定議程，一件一件來；總統一個人也無法同時處理所有重要的大事。
而相對於接續處理的是平行處理（paralleling processing），指可以在同一個時間點處理很多事情，這些平行處理的工作就是各種政策次級系統平常在做的事。也就是說，同一個時間點，經濟政策次級系統處理他們自己的經濟政策議題、財政政策次級系統處理他們自己的財政政策議題、環境保護政策次級系統處理他們自己的環境保護政策議題等等。
政策壟斷次級系統：
因為總體政治系統只能接續處理重大的議題，平時政策次級系統就成為總體政治系統可以仰賴同時平行處理各種政策議題的機制。通常這些政策次級系統是一種結構性的安排，由一小群對這項政策有高度興趣的人或專家掌握政策制訂過程的權力，當某一政策次級系統完全被某一種單一利益所掌控的時候，成員間並不會產生意見的衝突，則這個政策次級系統就可以稱為政策壟斷次級系統（policy monopoly）。
政策改變的時機：
不過有時候政策次級平行處理旳機制會崩潰，這個時候政治系統就必須透過總統與國會在內的總體政治系統以接續處理的方式來解決政策次級系統崩潰的問題，通常政策大幅度改變或變遷通常出現在這個階段。
政策次級系統平行處理的機制崩潰原因
政策議題定義改變：
某項政策議題定義或論點改變時，將會改變政策次級系統的結構安排，打破政策壟斷次級系統，並為政策激烈的改變鋪路。通常，政策議題的定義與政策形象會改變，是因為發生危機或是政策企業家引領社會大眾的關注。【日本福島核電廠爆炸】
負向回饋消失與正向回饋的出現
負向回饋（negative feedback）：
某項政策議題被提出，被排除於政策壟斷次級系統外的政策利害關係人保持沉默，那麼政策壟斷次級系統就能維持原狀，使得政策僅會出現小幅度漸進的改變，這種現象就稱為負向回饋。
正向回饋（positive feedback）：
當政策議題被重新界定、新的政策面向變得鮮明，或是新的政策行動者認為他們對於政策議題可以展現權威並加以改變時，政策巨幅改變的機會就會出現，此即為的正向回饋。
所以正向回饋代表某項政策將會因為總體政治系統出面處理而出現重大改變，過去穩定且連續的政策將會中斷，但是當社會注意力轉向或減弱時，這項政策又會回到平行處理的政策次級系統，並漸漸形成另一個穩定均衡政策壟斷次及系統。
(三)多元流模式
John Kingdon於1995年以垃圾桶模式為基礎，提出修正模型，用以解釋政策議程與政策的產出過程。
決定決策產出的三項因素：
問題流（problem stream）：關切重點在於使決策者注意到或吸引其注意的問題，機制有：
指標：評估問題規模與變化的測量指標，政府可以利用此資料來建構問題圖像。
重大災難事件：巨大災難事件容易引起大眾目光，使問題受到決策者注意。
來自於計畫回饋：來自選民對於特定計畫的意見，或者某種計畫的影響評估或皆可能使決策者關注。
政策流（policy stream）：對於某項政策領域具有共同興趣與利益行政官員、議員或學者專家提出各式各樣概念，進而結合新的想法或建議方案，並在價值上使決策者接受。
政治流（political stream）：制定決策時的權力結構、政治情勢。此階段包括三種活動：
全國思考心境：某期間多數人對於某事件具有類似的思考模式。
利益團體遊說：議員常透過利益團體勢力作為衡量政治勢力的共識或衝突程度指標。
立法與行政部門人員更替率：國會議員結構的變化使議題重要性受到影響。
當上述三種流碰撞在一起時，選案就容易進入議程，John Kingdon把此關鍵時刻稱為政策窗（policy window）開啟，進而政策便會產生。政策窗（policy window）開啟的機會消縱即逝，此時政策企業家（policy entrepreneurs）－願意投注時間、心力以及金錢於某項政策議題的個人或團體。政策得以產生的推手－必須把握機會積極參與，否則他就必須等待下次開啟的機會，因此政策企業家必須堅持，而且要有高度的技巧，將方案、政府行動加以連接，凸顯公共議題進入政策議程地位。

章節出處

• 本題屬於 「政策變遷理論」 的範疇，主要探討：

  1. 政策變遷的原因，分析為何長期穩定的政策可能發生變革。
  2. 政策變遷的四項理論概念，說明不同學派如何解釋政策變遷的動因與機制。
  3. 實例分析，透過具體案例說明如何應用這些理論來解釋政策變遷。

關鍵重點

為何長期穩定的政策會發生變遷？

政策變遷（Policy Change）指的是既有政策發生重大改變，可能是因為社會環境變遷、政治力量改變、技術進步或突發事件等因素。學者 Hogwood & Peters 提出了幾種政策變遷的類型：

1. 政策創新（Policy Innovation）：指完全新的政策取代舊有政策，例如社會福利政策的改革。
2. 政策修正（Policy Modification）：原有政策經過漸進式改變，例如最低工資制度的逐步調整。
3. 政策終止（Policy Termination）：某些政策因無效或政治考量被廢除，例如某些國家的死刑政策廢止。

以下將透過四種政策變遷理論，分析政策變遷的發生機制與影響因素。

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第一，倡導聯盟架構（Advocacy Coalition Framework, ACF）

學者：Sabatier 倡導聯盟架構認為，政策變遷是不同政策聯盟競爭的結果。在政策系統內，具有相似信念的行動者會結盟，形成「倡導聯盟」（Advocacy Coalition），共同影響政策決策。

理論內涵：

1. 政策次級系統（Policy Subsystem）：政策決策環境由不同的利益團體、政府機關、專家與媒體組成，形成次級系統。
2. 倡導聯盟（Advocacy Coalition）：持相同價值信念的行動者會形成聯盟，推動自身支持的政策。
3. 政策變遷的影響因素：
   • 深層核心信念（Deep Core Belief）：如自由市場 vs. 政府干預，難以改變。
   • 政策核心信念（Policy Core Belief）：如核能政策的優缺點，可能透過論證改變。
   • 次級信念（Secondary Belief）：如具體的執行方式，最容易變動。

案例：美國環保政策變遷
美國環境保護政策的發展，即是倡導聯盟互動的結果。1970 年代，環保聯盟成功推動 《清潔空氣法》（Clean Air Act），但 1980 年代，企業聯盟反對環保管制，導致政策方向調整，展現了不同聯盟競爭影響政策變遷的過程。

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第二，斷續均衡理論（Punctuated Equilibrium Theory, PET）

學者：Baumgartner & Jones 此理論認為，政策變遷通常是長期穩定，偶爾劇烈變動的過程。政策變遷的模式並非線性，而是經過長時間的穩定（均衡狀態），直到某個關鍵因素出現後，政策才會發生「斷續性變遷」。

理論內涵：

1. 政策次級系統的穩定（Policy Monopoly）：某些政策議題長期由少數專家與利益團體控制，決策穩定。
2. 議題再定義（Reframing the Issue）：當媒體、政治人物或社會運動重新詮釋議題，可能打破既有均衡，促成政策改變。
3. 政策遽變（Policy Punctuations）：當社會關注轉變，政策可能從小幅度調整，變為劇烈變遷。

案例：日本福島核災與核能政策變遷
日本原本採取親核能政策，但 2011 年福島核災發生後，社會輿論轉向反核，導致政府大幅調整能源政策，逐步淘汰核能，改以再生能源為發展目標。這正是「斷續均衡」的典型案例，核災事件打破原有政策穩定，促成劇烈變遷。

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第三，多元流理論（Multiple Streams Framework, MSF）

學者：Kingdon 多元流理論認為，政策變遷發生於「政策窗」（Policy Window）開啟的時刻，即當問題流、政策流與政治流同時匯聚時，政策變遷才會發生。

理論內涵：

1. 問題流（Problem Stream）：某些社會問題因媒體報導、統計數據或危機事件而受到關注。
2. 政策流（Policy Stream）：專家、智庫與政府機關提出各種解決方案。
3. 政治流（Political Stream）：政治氛圍、選舉結果或政黨更迭影響決策方向。
4. 政策窗開啟（Policy Window Opening）：當三者同時發生，政策變遷就可能發生。

案例：美國健保改革（奧巴馬健保）

• 問題流：美國醫療費用高昂，導致大量未保險人口。
• 政策流：學者與政策專家提出全民健保構想。
• 政治流：2008 年歐巴馬當選，民主黨控制國會。
• 政策窗開啟：三流交會，促成 《平價醫療法案》（Affordable Care Act, ACA） 通過。

這顯示政策變遷需要「政策窗口」，當關鍵時機到來，政策才可能快速變遷。

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第四，歷史制度主義（Historical Institutionalism）

學者：Thelen、Pierson 歷史制度主義認為，政策變遷受到過去制度的影響，即「路徑依賴」（Path Dependency）現象，使得政策難以大幅變動，但當累積壓力達到臨界點時，政策可能出現路徑破裂。

理論內涵：

1. 路徑依賴（Path Dependency）：早期決策影響未來選擇，使得政策難以變動。
2. 制度鎖定（Institutional Lock-in）：既有政策受行政體系與利益團體影響，難以改變。
3. 關鍵時刻（Critical Juncture）：某些事件可能成為變遷的契機，例如經濟危機或政權更迭。

案例：台灣的全民健保
台灣健保制度長期受美國模式影響，但因 1990 年代社會輿論壓力加劇，政府在 1995 年推動 全民健康保險，改變過去碎片化的醫療保險制度，成為歷史制度主義的典型案例。

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結論

政策變遷可能受到不同理論機制的影響：

1. 倡導聯盟架構：透過利益團體競爭影響政策（如環保政策）。
2. 斷續均衡：政策長期穩定，突發事件導致劇變（如福島核災）。
3. 多元流理論：問題、政策與政治條件匯聚促成變遷（如美國健保改革）。
4. 歷史制度主義：政策受過去制度影響，變遷受限，但可能在關鍵時刻發生改變（如台灣健保）。